李鐵談多規合一:“合”在于思想而非形式
2016-10-12 09:40:19 瀏覽:6988次 來源: 作者:

【能源世界導讀】:城市發展轉型過程中,傳統的規劃支撐的城市發展模式必須要調整。打破部門分割的“多規合一”編制的思路和體制改革,已經進入了一些地方政府的工作日程。

業內普遍認為,解決普遍存在的“規劃打架”等問題,“多規合一”是一劑良藥。那么,各種規劃之間到底存在怎樣的“摩擦”?推進“多規合一”的關鍵在哪里?又該如何突破?就這些問題,記者記者近日專訪了國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵。

李鐵表示,城市發展轉型過程中,傳統的規劃支撐的城市發展模式必須要調整。打破部門分割的“多規合一”編制的思路和體制改革,已經進入了一些地方政府的工作日程。應該鼓勵各部門在“多規合一”的試點上進行大膽的探索,只要有了好的實踐和示范,未來的“多規合一”規劃必將取代現行的部門分割的規劃,這是大趨勢。

“多規合一”就是要實現規劃“一盤棋”

記者:提出“多規合一”是為了解決一直以來普遍存在的“規劃打架”問題。您能從規劃特點的角度談談不同規劃之間的矛盾產生的原因嗎?

李鐵:中國方方面面有很多規劃,這些規劃的制定和管理分散在各個部門,因此在體制上就存在著“分割”的問題。

規劃的性質也不一樣。比如5年一次的經濟社會發展規劃,更多體現的是國家大政方針自上而下的一種政策要求。這個規劃的特點是總體性要求比較強,但在體現地方特點方面,就明顯表達的不足。

再如,住建部門管理的城市總體規劃和空間規劃,近些年來越來越多地體現了地方要求和利益的動機。比如因為人口在增長、城市要擴張,以及土地出讓利益的要求,城市總體規劃和空間規劃方面更多地體現出“擴張性”的特點。這種“擴張性”的規劃對可持續發展、對資源的有效配置產生了非常大的負面影響,為未來的城鎮化帶來了嚴重的問題。

而在國土資源部門管理之下、與城市總體規劃和空間規劃緊密相關的土地利用規劃則是一個以耕地保護為基礎的“控制性”的規劃,就是嚴格按照土地指標下達的分配關系和數量來決定空間的擴張面積。在某種程度上講,這些規劃制約著空間規劃面積的擴張。

可見,不同的規劃性質、不同的利益訴求使得這兩個規劃在某種程度上矛盾非常突出。

我們現在提出“多規合一”的出發點,就是要打破部門分割界限,把經濟社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃有機地結合起來,把“擴張性”的規劃和“控制性”的規劃有機地結合起來,實現規劃的一盤棋,從而更好地把經濟社會人口發展和空間資源發展的關系在一個規劃里理順,使得地方更容易操作,促進地方政府的通過規劃來合理配置資源,不至于因為土地的嚴格控制而影響經濟的發展。

“核心思想和誰來主導”是關鍵

記者:看來打破部門分割是推進“多規合一”的關鍵點,那從我們現在的試點情況看,打破部門分割有什么新進展嗎?還存在什么問題?

李鐵:“多規合一”目前的問題就是,要打破部門的界限難度太大,有的地方實踐了,但有幾個根本性的問題沒有得到解決。

第一,規劃思路。用什么樣的思路來主導規劃,以什么樣的方式配置空間資源,怎么來明確資源和市場的關系,怎么來因地制宜根據地方發展的特點來決定地方未來發展的走向和戰略,是我們目前面臨的比較大的問題。比如說“以人為本”怎么來實現?人口發展的規律是什么?我們國家有戶籍管理制度、有土地管理制度,有行政區域公共服務分割的制度,還有等級化的城市管理體制,對我們的規劃都會產生特別大的影響。

第二,主導思想。主導思想是不是在“以人為本”的基礎之上?是要解決人的問題,還是主要是體現政府官員的主觀意志的問題,這是最關鍵的事情。

我們此前的規劃,更多的是政府官員主導的規劃,容易受到政績利益和地方政府經濟利益的鉗制。專家的思想雖然可以通過專業性的方式表達出來,但不能否認,我們現在規劃體制是一個收費的規劃體制,那么為了利益,大量的規劃單位更愿意制定符合地方政府的意志的規劃,甚至把一些照搬照抄國外的經驗、過度超前理念、過度浪費空間的規劃形態引進到中國來,這導致了我們現在規劃出現了很多資源配置不合理的問題越來越嚴重。對于這個問題,規劃單位和政府都有著不可推卸的責任。

第三,到底是先在地方層面上解決規劃的體制關系問題,還是先解決規劃編制單位的“多規合一”思想問題,在實踐過程中還存在著一定的分歧。目前,國家發展改革委、住建部等四部委選擇了全國28個多規合一試點,試圖從實踐中解決部門分割的規劃亂象。但是這28個試點的規劃由哪一類的規劃單位來做呢?這個規劃單位人員的構成是傳統的技術規劃部門的組合還是已經囊括了所有現存的各類規劃隊伍?在規劃編制過程中,是否有經濟學家和社會學家參與意見甚至發揮主導作用?如果這些多學科的規劃編制隊伍還沒有建立起來,如果規劃機構都沒有做到“多規合一”和思想上的統一,又怎么能做出一個“多規合一”的規劃呢?

另外,雖然現在很多地方都在積極探索,但如果不解決核心問題——地方政府的發展思路沒有發生變化,以房地產為導向的模式沒有發生變化,對土地、資源、空間資源擴張和粗放利用的模式沒有發生變化,控制外來人口進入、城市缺乏包容性的問題沒有發生變化,過度追求政績工程、好大喜功的傳統的思路沒有發生變化……那么即使“多規合一”了又如何?

因此,我認為“多規合一”最關鍵的問題就是,核心思想是什么,以及誰來主導規劃,在這個基礎上,再來解決部門利益分割。在未來的多規合一規劃實踐探索中,如何理順地方政府甚至包括國務院有關部門管理分割的體制,如何改變傳統的規劃編制部門內部的學科結構,或者是探討怎么實現體制上不同規劃院所的合并,還有很艱難的路要走,而不是說一說要做“多規合一”規劃就可以實現的。

頂層設計要與規劃實踐相結合

記者:那在您看來,為更好地推進“多規合一”,應該對政策制定者和規劃制定者提出哪些要求?您心目中理想的規劃制定流程應該是什么樣的?

李鐵:制定“多規合一”的政策,需要了解地方規劃中存在的問題,需要親身實踐,直接參與規劃的編制,才有可能使得政策更接地氣,更有利于貫徹落實。所謂頂層設計,更重要的是從規劃實踐中發現好的示范,以便于經驗的推廣。因此需要制定政策的機構和人員應更多地參與地方規劃的實踐,真正的對基層、對政府、對城市有著充分的了解,了解未來我們改革重點在哪里,了解規劃對于地方發展究竟意味著什么,了解什么是真正的“以人為本”,了解什么才是綠色的、生態的、可持續的城市……,只有通過實踐的過程了解了不同類型的規劃編制流程、規律和弱點,才有可能找出解決問題最好的答案。這其中也不排除對于各規劃主體利益訴求的分析。

我認為,一個理想的規劃制定流程應該是先解決思想問題,從中央角度、從政策要求、從地方實踐角度來講,先把一個好的思想在地方規劃實踐中能夠得到落實,然后一點點推廣這個經驗。如果能做出這樣一個具體可操作的、大家都能接受的好的示范,對我們未來的政策制定會有很好的啟發作用。

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